28 Jan 2008ff, Gesundheitsbelange im Regionalen Flächennutzungsplan (RFNP) der Städteregion Ruhr [Ex-post-Eintrag, 2.2.2024/21.2.2024, auf Basis damaliger Materialien und Notizen]

Dass Gesundheit von vielen (oder sogar allen) gesellschaftlichen Sektoren – positiv und/oder negativ – beeinflusst wird, ist weithin bekannt. Die WHO leitet daraus den Ansatz „Health in all policies“ ab. Die Commission on Social Determinants of Health (CSDH) forderte gründliche Berücksichtigung von Gesundheit in Stadt- und Regionalplanung (WHO 2008). Weithin bestand/besteht der Eindruck einer „Unternutzung“ und reduzierten Praxis, was sich als eine Herausforderung für Praxiseinrichtungen (und Leitstellen) des ÖGD sehen lässt.

Um hier zu einer Verbesserung beizutragen, beteiligte sich das damalige Landesinstitut für Gesundheit und Arbeit NRW (LIGA.NRW) in Form eines eigenen Initiativprojektes an der Aufstellung eines Regionalen Flächennutzungsplanes für die Region der Ruhrgebiets-Städte Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim/Ruhr und Oberhausen (1.81 Millionen Einwohner). Bei diesem Verfahren sollen im Rahmen der „Frühzeitigen“ und später der „Förmlichen“ Öffentlichkeits- und Trägerbeteiligung ca. 6,000 Anregungen eingegangen sein; 256 Träger Öffentlicher Belange (TÖBs) sollen 115 Beiträge mit ca. 590 Vorschlägen geliefert haben.

Von uns wurden zur Erstellung unseres Beitrags folgende Methoden angewendet: Dokumentenanalyse, Prozessbeteiligung, Expertenurteil. Als fachlicher Hintergrund diente der international entwickelte Ansatz von Health Impact Assessment (HIA).

Im Text der Begründung zum RFNP Städteregion Ruhr werden „Grundsätze und Ziele der Raumordnung“ benannt; hieraus wurden von uns (in autoren-subjektiver Auswahl) solche mit direktem Bezug zum Schutzgut Menschliche Gesundheit ausgewählt:

• Gesundheit schützen und fördern (Grundsatz 3)
• Angemessene Versorgung mit Wohnbauflächen sichern, Funktionsmischung stärken / Daseinsvorsorge für die Bevölkerung (Grundsatz 8)
• Sicherung, Vernetzung und Entwicklung Regionaler Grünzüge (Ziel 14)
• Funktionsfähigkeit klimaökologischer Ausgleichsräume sichern Luftaustauschgebiete, Luftleitbahnen (Grundsatz 27)
• Grünflächenvorsorge und öffentliche Zugänglichkeit (Grundsatz 31)
• Bodenschutz / Schutz der natürlichen Bodenfunktionen als Lebensgrundlage für Menschen, Tiere und Pflanzen (Ziel 15)
• Landwirtschaftliche Nutzungsfähigkeit erhalten (Grundsatz 29)
• Guter Gewässerzustand / insbesondere guter mengenmäßiger und chemischer Zustand des Grundwassers (Ziel 23).

Weitere (umfangreiche) Bezüge zu Gesundheit gab es an folgenden Stellen:

• Kartenteil des RFNP
• Textteil des Umweltberichtes
• Kartenteil des Umweltberichtes.

Das Landesinstitut für Gesundheit und Arbeit NRW (LIGA.NRW) reichte am 28.1.2008 eine TÖB-Stellungnahme ein, welche folgende Vorschlagselemente umfasste:

• Eigener Abschnitt „Gesundheit“ in RFNP-Textbegründung
• Eigener Fachbeitrag „Gesundheit“
• Inhaltlich-thematische Ergänzungen: (i) Bewegungsförderung, (ii) Gender-Aspekte und „Diversität“ (Heterogenität)
• Gesundheitsstatistiken und -berichte in den RFNP integrieren, insbes.: (i) lokale Gesundheitsberichte nutzen für Status quo und Ableitung von Zielen, (ii) gesundheitlich vorbelastete Stadtteile identifizieren und erforderliche Planungsmaßnahmen formulieren
• Umweltbericht-Kapitel 5.6 ergänzen, insbes.: (i) exaktere Auskünfte zu den Wirkfaktoren und ihrer gesundheitlichen Bedeutung, d.h. zu den Beiträgen Kap. 5.1 – 5.5, (ii) Erholung und Freiraum – gesundheitsbezogene Textergänzungen, (iii) Lärm: Gesundheitsschutz verbindlicher verankern
• Planerische Steckbriefe: (i) Abwägungsgewicht der gesundheitsbezogenen Vorbehalte verstärken, (ii) Angaben zum Gesundheitsschutz rechtlich stabilisieren (d.h. explizite Verbindungen zu Gesetzen, Verordnungen etc.).

Folgerungen bzgl. Berücksichtigung von Gesundheitsbelangen im RFNP-Prozess der Städteregion Ruhr:

• Der RFNP beinhaltet das Thema Menschliche Gesundheit in vielfältiger Weise und insbesondere im zugehörigen Umweltbericht wird ein umfassendes Problemverständnis zum Schutzgut Menschliche Gesundheit deutlich.
• Die Bestandsanalyse zum Schutzgut Menschliche Gesundheit ist umfangreich und entspricht der Planungsebene der vorbereitenden Bauleitplanung mit strategischer Umweltprüfung.
• Der Umweltbericht kann in mancher Hinsicht als vorbildlich gelten; so treffen die dort verwendeten Kriterien zur Bestandsbeschreibung und Auswirkungsbewertung zweifellos wichtige Aspekte. Der engere Bereich umweltbezogenen Gesundheitsschutzes scheint damit recht gut abgedeckt.
• Der RFNP berücksichtigt unzureichend die Ergebnisse der Auswirkungsprognose des Umwelt-berichtes zu den vorgesehenen neuen Flächenausweisungen, da bei zahlreichen Prüfflächen erhebliche Beeinträchtigungen der Schutzgüter (einschließl. Menschl. Gesundheit) prognostiziert werden, ohne dass wesentliche Rücknahmen dieser Flächenausweisungen erfolgen.
• Die isolierte Betrachtung der einzelnen Prüfflächen vernachlässigt die Berücksichtigung von kumulativen Wirkungen und Wechselwirkungen der Planungen.

Zusätzliche Folgerungen:

• Dieser RFNP war ein Einzelfall; jedoch sind ähnliche übergreifende Planungen auch künftig vorgesehen
• „Menschliche Gesundheit“ wurde im RFNP-Prozess partiell berücksichtigt. Generell erscheinen die mit (Stadt-, Regional-)Planung verbundenen Gesundheitschancen in Deutschland bisher unternutzt
• Aber: eine weitergehende Berücksichtigung ist erforderlich und machbar
• Die oftmals in Planungsverfahren zu beobachtende Reduktion des Schutzgutes ‘Mensch, einschließlich menschliche Gesundheit‘ auf die Wohn- und Wohnumfeldfunktion sowie auf den Immissionsschutz gegenüber Lärm und Luftschadstoffen ist eindeutig unzureichend
• Gesamtziel: Gesundheitsbelastende und krankmachende Faktoren zurückdrängen (z.B. auch soziale Exklusion, Süchte, Gewalt, Unfallrisiken), gesundheitsschützende und –fördernde Faktoren stärken (z.B. auch soziale Inklusion, medizinische Versorgung, Bildung und Arbeit)
• Umwelthygiene: als Teilthema bedeutsam, aber die Gesamtaufgabe geht weit darüber hinaus, einschl. soziostrukturelle Aspekte
• Beachtliche Herausforderungen für alle Beteiligten: (i) gesundheitsseitig: den Planungsprozess ausreichend zu verstehen; die Anliegen konstruktiv und verwertbar einzubringen, (ii) planungs- und prüfungsseitig: die Vielzahl von Aspekten angemessen zu berücksichtigen.

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Quellen & Lit.:

(1) Landesinstitut für Gesundheit und Arbeit (LIGA) Nordrhein-Westfalen, Zentrum für Öffentliche Gesundheit (2008_01_28): Stellungnahme des LIGA.NRW zum Vorentwurf zum RFNP Städteregion Ruhr [08-99], 14 Anregungen, bisher nicht-öffentlich; ebenso der Wortlaut der Reaktionen [09-18]

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(2) Fehr R, Welteke R (2008): Joint regional land utilization plan (Regionaler Flächennutzungsplan, RFNP) of Ruhr area cities: Rapid Health Impact Assessment. 2. Jahrestagung der Gesellschaft für Hygiene, Umweltmedizin und Präventivmedizin (GHUP), Graz (A), 1.-4.10.2008 [08-24]. Abstract: Umweltmed Forsch Prax 2008, vol.13, 5, p.274. Introduction: As indicated by WHO’s strategy “Health in all policies”, population health is being influenced by activities in multiple (if not all) societal sectors. Planning involvement of health professionals is geared towards harvesting the respective opportunities and optimizing health impacts of planning decisions, incl. spatial planning. In many cases, this is also required by Public Health law. LIGA.NRW was recently appointed WHO Collaborating Center for Regional Health Policy and Public Health. The tasks include “to promote the transfer of knowledge and experience of health policy development at regional and local levels within Europe”. To participate in local and regional planning is seen as a crucial component of state-of-the-art health policy development. Methods: In the current planning process of major Ruhr area cities (Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim/Ruhr, Oberhausen), LIGA was asked to support the coverage of health aspects. This paper outlines (i) the planning process, as observed from publicly available planning materials, especially internet sources, and (ii) selected LIGA input into the planning process. The planning materials were assessed from the background of international experiences with planning involvement, including Health Impact Assesment (HIA). Results: The comprehensive and ambitious planning process is reflected in a number of different websites and notifications, including comprehensive participation. Utilizing standard approaches from HIA literature, LIGA derived the following recommendations: (i) existing local health reports should be utilized to describe the status quo, to derive health targets, to identify areas of particular concern, and to develop specific recommendations; (ii) the planning document associated with the new land utilization plan should contain a section which is fully devoted to “human health”; the text should include physical exercise and gender issues; existing text passages on environmental risks (incl. noise, green spaces, etc.) need to be interpreted explicitly with respect to their health implications; (iii) in analogy to other topics, human health should also be discussed in detail in a dedicated subreport; (vi) when balancing different targets and values, legal requirements need to be fully exploited, and health issues need to be given adequate weight. Conclusion: Spatial planning offers a variety of opportunities to promote and protect human health. This applies also to allied planning of a group of cities/counties, which up to now is rarely done in Germany. The opportunities should be used thoroughly and systematically. Such planning involvement for the sake of health protection and promotion constitutes a key element of regional and local health policy development.

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(3) Welteke R, Volmer M, Fehr R (2009): Spatial planning and health (Ruhr area cities, North Rhine-Westphalia, D) – not a trivial relationship. “HIA ’09” conference, Rotterdam, 14.-16.10.2009 [09-48]. Abstract: As pointed out by authoritative sources recently (e.g. WHO CSDH, 2008), spatial planning offers unique gateways to health protection and promotion. In a way, the opportunities seem so obvious that the question comes up why spatial planning, up to now, has not evolved to be a major, and universally accepted, approach to health protection and promotion („utilization gap“). Methods: Using the example of joint spatial planning of six cities (pop 1.8 M) in the Ruhr area, formerly characterized by heavy industry, the poster aims to detail some key features of this planning process, in particular the handling of health issues. Methods include document analysis, process participation, and expert judgement. Results: Spatial planning as examined here involves a complex process with a large number of institutions involved, many of them with competing interests. Outputs of the standard planning procedure include a variety of texts as well as maps. The procedure is subject to a Strategic Environmental Impact Assessment, adding another tier of texts and maps. Health issues discussed include physical exposures (air pollutants and other chemicals, noise, vibration, EMF), hazardous incidents, waste disposal, green spaces, etc. Out of 129 areas investigated, 69 areas had been identified as posing major threats to human health. Other topics such as injury risk, psycho-social impacts, mobility promotion, access to health care system, differential impacts on groups, e.g. handicapped and chronically ill persons were found absent in this planning process. Conclusions: Where complex planning procedures meet with the complexity of (physical, social) health determinants, and resources are limited, it proves difficult to adequately cover the whole range of conceivable health-related issues, espec. in the absence of standard procedures and tools. From this perspective, the “utilization gap” is not surprising and may require significant efforts to be overcome, e.g. development of dedicated “health plans”.

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(4) Fehr R (2010): „Ruhr“ metropolitan area in Germany – Rapid Health Impact Assessment (HIA) of novel spatial planning. HIA Conference at WHO Geneva, 7 April 2010: HIA in Cities – A Tool for Urban Health Governance and Accountability [10-07]. Abstract: Major Ruhr area cities agreed to coordinate their spatial planning. LIGA.NRW was asked to act as “Institution responsible for public concerns” and to support the coverage of health aspects. On the basis of the draft plan (45 items incl. maps, texts, etc.), we provided a Rapid HIA. Our contribution refers to a variety of substantive and procedural themes. This paper outlines the planning process, describes our input as well as reactions received, and investigates how to strengthen the position of the health sector. Conclusions: The health opportunities in spatial planning are chronically under-used. Fortunately, there is emerging consensus among planners and health professionals to close this gap. A number of restraints is currently worked on. Options pursued at LIGA.NRW include: nurturing comprehensive health-related analyses, establishing closer connections with other governance instruments, developing „health plans“ in analogy to other sectoral plans, studying interrelationships within the “family” of IAs.

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(5) Volmer M, Welteke R, Fehr R (2010): Berücksichtigung des Schutzguts „Menschliche Gesundheit“ bei der Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans der Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr. Consideration of the Environmental Factor “Human Health” in the Preparation of the Joint Preparatory Land-use Plan by the Standing Conference of Local Planning Authorities “Ruhr Area Cities”. UVP-Report 24, Ausgabe 1+2, pp.54-60 [09-18], auf Anfrage verfügbar. Zusammenfassung: Die aus den Ruhrgebietsstädten Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim und Oberhausen bestehende „Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr“ hat zur verbesserten Kooperation auf dem Gebiet der Bauleitplanung einen gemeinsamen regionalen Flächennutzungsplan (RFNP) im Zeitraum von 2006 bis 2009 aufgestellt. Der vorliegende Fachaufsatz befürwortet einen umfassenden, humanökologischen und schutzgutübergreifenden Ansatz zur angemessenen Berücksichtigung des Schutzguts „Menschliche Gesundheit“ und untersucht, inwieweit ein solcher Ansatz bei der Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans der Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr zur Anwendung kam. Insbesondere der im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung (SUP) zum RFNP erstellte Umweltbericht enthält ausführliche Beschreibungen, Bewertungen und Kartendarstellungen zum Schutzgut „Menschliche Gesundheit“ im Ist-Zustand sowie als Folge geplanter Neuausweisungen vor allem von Wohngebieten, Gewerbegebieten und Verkehrsinfrastruktur. Der im Prozess der Aufstellung des RFNP erarbeitete Umweltbericht beurteilte die Auswirkungen der Planungen auf das Schutzgut „Menschliche Gesundheit“ teilweise als kritisch. Die Auswirkungen dieser Einschätzungen auf das Planungsgeschehen blieben jedoch eng begrenzt. Abstract: From 2006 to 2009, the Standing Conference of Local Planning Authorities “Ruhr area cities”, consisting of the cities of Bochum, Essen, Gelsenkirchen, Herne, Mülheim and Oberhausen, prepared a Joint Preparatory Land-use Plan (RFNP), in order to improve cooperation concerning urban land-use planning. This paper endorses a comprehensive and integrative approach, based on human ecology, to adequately consider “human health” as a subject of protection. It explores the degree to which such an approach was deployed when the RFNP was being prepared. Especially the environmental report, prepared as part of the SEA, contains comprehensive descriptions, assessments and map-based visualisation concerning “human health”. This relates to both the status quo and the impacts of future designations of residential areas, commercial areas, and transport infrastructure. The environmental report, which was produced while preparing the RFNP, took a partially critical stance concerning the expected impacts on human health. This fact, however, did not strongly influence the planning process. The authors conclude that the consideration of “human health” issues in planning processes continues to need a lot of improvement.

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(6) Volmer M, Fehr R (2010): Gesundheitsbelange im RFNP „Städteregion Ruhr”. Präsentation; 10. UVP-Kongress: Neue Energien und Herausforderungen für die Umweltprüfungen, 29.9.-1.10.2010, Schwäbisch Hall [10-59]

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(7) Fehr R (2013): The Ruhr metropolitan area in Germany: rapid health impact assessment of novel spatial planning. Ch. 6 (pp.66-75) in: M. O’Mullane (ed.): Integrating Health Impact Assessment with the Policy Process. Lessons and experiences from around the world. Oxford University Press, Oxford, UK [10-81]

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Intern: [09-76] Praktikumsergebnisse, [09-110] weiterer Diskurs, [10-89] Notizen.